Der Verwaltungsreformer
Der Politikwissenschaftler Hubert Heinelt berät die türkische Regierung
19.01.2012
Professor Hubert Heinelt vom Institut für Politikwissenschaft ist seit Mai 2011 Mitglied einer internationalen Expertenkommission des United Nations Development Programme (UNDP). Die Aufgabe der Experten: Sie sollen im Rahmen der EU-Beitrittsverhandlungen Reformvorschläge für die kommunale Verwaltungsebene in der Türkei erstellen.
Herr Professor Heinelt, Sie beraten die türkische Regierung dabei, die Kommunalverwaltung zu reformieren. Wie sind Sie an diese Aufgabenstellung herangegangen?
Das UNDP hat in vielen türkischen Provinzen Befragungen durchgeführt: Wo sind in der Praxis die Schwierigkeiten und woraus resultieren sie? Was sollte gemacht werden? Meine Rolle in dem Gremium ist aber eine andere, nämlich die eines „europäischen Experten“, der die internationale Perspektive einnimmt und die Verwaltungsorganisation und -praxis in verschiedenen Ländern kennt und daraus Vorschläge ableitet. Die klassische Frage an mich lautet: „Wie machen andere Länder das“?
Warum sind Reformen der Kommunalverwaltung in der Türkei notwendig?
Die Verwaltung in der Türkei zeigt ein sehr widersprüchliches Bild: Es gibt auf der einen Seite sehr moderne Ansätze, 2005 wurde zum Beispiel ein Gesetz erlassen, dass in Ballungsräumen wie in Istanbul eine metropolitane Ebene von Selbstverwaltung oberhalb der Städte und Gemeinden festschreibt. Einen solchen Ansatz eines Regionalkreises diskutieren wir etwa für das Rhein-Main-Gebiet mittlerweile seit mehr als zwanzig Jahren.
Auf der anderen Seite existieren in der Türkei aber zum Beispiel noch Präfekten, also Repräsentanten der Staatsregierung auf der Ebene der Provinzen, die mit deutschen Landkreisen vergleichbar sind. Die sind mit einer sehr großen Machtfülle ausgestattet; sie sind sozusagen für alles zuständig und können in allen Fragen, die die „Einheit des Staatswesens“ betreffen, nicht nur mitreden, sondern auch entscheiden.
Eine Empfehlung wäre also, die Ebene der Präfekten abzuschaffen – und durch wen oder was zu ersetzen?
Ja, Präfekten gibt es aus gutem Grund in keinem EU-Land mehr. Es gibt in der Türkei auch schon seit 2005 eine Institution, die bestimmte Aufgaben übernehmen könnte, nämlich direkt gewählte Provinzparlamente mit jeweils einem vom Provinzparlament direkt gewählten Vorsitzenden. Die Frage, wer welche Kompetenzen hat, wurde aber nie klar und eindeutig beantwortet. Wir haben also die Situation, dass überkommene Strukturen mit neuen Strukturen parallel existieren – das führt natürlich zu Problemen.
Gibt es aus Ihrer Sicht denn einen „Königsweg“, um die Kommunalverwaltung eines Staates optimal zu organisieren?
Nein, einen solchen „Königsweg“ gibt es nicht. Grob gesagt gibt es zwei Möglichkeiten, die Aufgaben von Kommunen festzulegen: Im kontinental-nordeuropäischen Modell, etwa in Deutschland, sind prinzipiell die Kommunen zuständig, soweit nicht Gesetze die Kompetenzen den Ländern oder dem Bund zuweisen. Das Gegenmodell dazu ist das britische Modell, dort dürfen die Kommunen eigentlich nur das machen, was in Gesetzen festgelegt ist.
Nun ist das Problem in der Türkei, dass es ein noch sehr zentralistisch aufgebautes Land ist, die Kommunen aber so gut wie keine Klarheit über ihre Aufgaben haben – sie haben so gut wie keinen Spielraum und keine eigenen Gestaltungsmöglichkeiten, sondern sind stark abhängig von der Zentralregierung, unter anderem also von der Person des jeweiligen Präfekten. Das gilt es zu ändern. Die Türkei präferiert dabei eher das britische Modell. Es geht nun also darum, konkrete Aufgaben von oben nach unten zu verteilen.
Welche Aufgaben und Kompetenzen sollte der türkische Staat aus Ihrer Sicht in die Hände der Kommunalverwaltung legen?
Das sind die Kernbereiche dessen, was wir in Deutschland als klassische Daseinsvorsorge bezeichnen würden, also zum Beispiel die Wasserver- und -entsorgung. Auch im Bereich der Planung muss im Detail definiert werden, was die Aufgaben der jeweiligen Verwaltungsebenen sind. Diese Klärung von Kompetenzen auf gesetzlichem Wege ist der erste und wichtigste Schritt eines Reformprogramms.
Damit die kommunale Ebene ihren Aufgaben dann auch tatsächlich gerecht werden kann, benötigt sie auch finanzielle Mittel. Sind Reformen bei der Steuererhebung oder der Verteilung von Steuergeldern bei ihren Reformvorschlägen mitgedacht?
Natürlich wäre es gut, wenn die Kommunen eigene Steuern erheben könnten, aber daran ist in der Türkei nicht zu denken, das ginge sicherlich zu weit. Stattdessen gilt es, das System aus allgemeinen und zweckgebundenen Zuweisungen zu reformieren.
Für diese Frage gab es einen eigenen Experten in der Kommission. Aber das Geld wird auch nach der Reform sicherlich weiter vom Zentralstaat zugewiesen werden – und es gibt auch einige Argumente, die dafür sprechen, die Steuern zentral abzuschöpfen und dann zu verteilen. In Deutschland etwa wird mit sehr aufwendigen Verfahren im kommunalen und im Länderfinanzausgleich viel Steuergeld wieder horizontal umverteilt, das will man sich so in der Türkei ersparen.
Wie schätzen Sie die Erfolgsaussichten für die Vorschläge der Kommission ein?
Es gibt in der Türkei eine lebhafte Reformdebatte und die jetzige türkische Regierung ist ganz klar ein Unterstützer und Treiber der Dezentralisierungs- und Demokratisierungspolitik. Zum einen war Premierminister Erdogan selbst Bürgermeister von Istanbul und weiß um die Probleme. Zum anderen dient die Stärkung der kommunalen Ebene der regierenden AKP sicher ein Stück weit dazu, den kemalistischen Zentralstaat zu schleifen. Insofern ist davon auszugehen, dass unsere Vorschläge Gehör finden werden.
Die Arbeit der Kommission ist Teil der Beitrittsverhandlungen der Türkei mit der Europäischen Union. Ist die Umsetzung ihrer Vorschläge eine Bedingung für den EU-Beitritt der Türkei?
Nein, es gibt – im Unterschied zu anderen Bereichen – bei der Frage der kommunalen Verwaltungsstruktur keine Konditionalität. Es gibt innerhalb der EU auch kein einheitliches Modell dafür, insofern können wir von der Türkei schlecht fordern, sich anzupassen.
Das Interesse ist eher übergeordnet: Eine funktionierende Kommunalverwaltung versetzt die Türkei in die Lage, schneller auf Veränderungen reagieren zu können und die Entscheidungen besser den Bedürfnissen und Bedingungen vor Ort abzustimmen. Eine rein zentralistisch gesteuerte Entwicklung ist einfach nicht mehr zeitgemäß.
Das Interview führte Christian Siemens. Bilder von Chris Hartung.
